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深圳市房地產(chǎn)研究中心李宇嘉

新型城鎮(zhèn)化好比一盤棋，這盤棋若能走好，有望達(dá)到一舉多得的效果，不僅可以發(fā)揮投資的“關(guān)鍵作用”，為“穩(wěn)增長”做貢獻，而且能夠順利將經(jīng)濟增長導(dǎo)入內(nèi)需主導(dǎo)的平衡路徑上，還能夠解決改革推進中一系列難啃的“骨頭”，如要素市場化改革、戶籍制度改革、公共財政的建立等，還能夠化解房地產(chǎn)泡沫、產(chǎn)能過剩和金融風(fēng)險等可能使中國經(jīng)濟“硬著陸”的棘手問題。

在謀略新型城鎮(zhèn)化這盤棋該如何走時，土地制度改革能否獲得實質(zhì)性推進是最為關(guān)鍵的一枚棋子。這枚棋子走得好，就是通過徹底實現(xiàn)集體土地市場化，打通城鄉(xiāng)之間要素大規(guī)模流動、重組和再利用，發(fā)揮穿針引線的作用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化一舉多得的目的，這就是“好的城鎮(zhèn)化”。走得不好，就難免重蹈過去“偽城鎮(zhèn)化”的老路，投資像往常一樣在政府的動員下短期可以獲得不錯的增長績效，但諸多結(jié)構(gòu)性的問題趨向于積重難返，房地產(chǎn)泡沫和金融風(fēng)險走向不可逆的深淵。

從目前來看，土地制度已經(jīng)到了不改不可的地步。地方政府對于土地價值的攫取到了無以復(fù)加的地步。作為中國民營經(jīng)濟最活躍、經(jīng)濟最有活力的城市，溫州也步內(nèi)地城市“經(jīng)營土地”的后塵，走上了靠放松“限購”政策來激活經(jīng)濟的危險路子。各地正在紛紛上演的“電線桿比人多”的“空城計”，主政者不是痛下決心、斷臂求生，改變經(jīng)濟增長方式和轉(zhuǎn)變政府職能，而是絞盡腦汁地創(chuàng)造區(qū)域發(fā)展的新概念，激活短期需求來延續(xù)樓市旺勢，讓“擊鼓傳花”的游戲至少在本屆政府能繼續(xù)下去。就連鐵路建設(shè)融資也打土地的主意，國務(wù)院辦公廳8月9日發(fā)布的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》提出，地方政府要支持鐵路企業(yè)進行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。而鐵路項目各種資產(chǎn)中，融資效應(yīng)最明顯的就是沿線土地開發(fā)。

不管如何強調(diào)農(nóng)民土地承包權(quán)不變、耕地保護、提高征地拆遷補償，地方政府對于集體土地“低價征收、高價出售”的攫取模式不會改變。這一模式之所以能夠維持，就在于集體土地權(quán)利不完整的“硬傷”，即農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)歸集體，而使用權(quán)歸個人，農(nóng)民房屋歸個人，而宅基地歸集體。這是各種土地管理領(lǐng)域的法制規(guī)章無法有效執(zhí)行下去的根源，而所謂的“積分入戶”、“宅基地?fù)Q房”、“宅基地?fù)Q社保”等“看起來很美”，但改變不了價值攫取的本質(zhì)。近期發(fā)生在山東平度的強拆事件，就是對這一點的強力注解。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村人口變動對于土地的調(diào)整，讓實際使用權(quán)到底歸誰變得更加模糊，侵權(quán)空間在無形中就更大了。同時，即使法制規(guī)章能夠執(zhí)行，執(zhí)行主體還得靠基層地方政府，在巨大的經(jīng)濟利益面前，再加上信息不對稱、產(chǎn)權(quán)不清創(chuàng)造出“渾水摸魚”的機會，侵占村民土地權(quán)益的現(xiàn)象已經(jīng)正常地進入“日常工作流程”。

很多人認(rèn)為，如果集體土地以“同地同權(quán)”的姿態(tài)進入房地產(chǎn)市場(如小產(chǎn)權(quán)房)，等同于給高高在上的房價“堰塞湖”撕開了一道無比巨大的“泄洪口”，房價快速下行所引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險不可小覷。事實上，這樣的邏輯推演應(yīng)該反過來說，如果集體土地不能以“同地同權(quán)”的姿態(tài)進入市場交易，集體土地與國有土地利用事實上存在的價差就不會改變。在產(chǎn)權(quán)不清的情況下，集體土地繼續(xù)被廉價征用的命運將無法扭轉(zhuǎn)，這樣的結(jié)局將意味著房地產(chǎn)泡沫、金融風(fēng)險將走向不可逆的深淵，到時候爆發(fā)的風(fēng)險就不只是目前擔(dān)憂的區(qū)域性、局部性風(fēng)險了，而是全局性、系統(tǒng)性的風(fēng)險了。

在向工業(yè)化、市場化大潮邁進的過程中，作為生產(chǎn)要素的土地，應(yīng)當(dāng)隨著相對價值的變化而調(diào)整其用途，哪里是洼地，水就往哪里流，這是再簡單不過的道理了。從2000年到2010年，按2000年不變價計算的新增GDP為21.5萬億元，其中94%來自二、三產(chǎn)業(yè)。GDP增量超過90%來自于二、三產(chǎn)業(yè)，意味著創(chuàng)造這些產(chǎn)值的土地價值超過了農(nóng)業(yè)的土地價值，二、三產(chǎn)業(yè)占用的建設(shè)用地稀缺程度上升，價格就上漲，而農(nóng)用地的稀缺性相對下降，價格也就不斷下跌。

集體土地市場化后，農(nóng)民自然知道其土地一定會出現(xiàn)填平價格“洼地”的效應(yīng)，其也自然知道如何進行市場化的自由選擇，例如發(fā)展商品房、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、抵押貸款(經(jīng)營工商業(yè))等。這樣的話，集體土地市場化的過程，也就是實際擁有土地的農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化紅利的過程，也就是農(nóng)民市民化的過程。在此過程中，房價下來，金融風(fēng)險軟著陸，戶籍藩籬打破，收入差距達(dá)到平衡，內(nèi)需型經(jīng)濟增長模式就自然而然形成了。

但現(xiàn)實的情況卻是，農(nóng)民即使進城務(wù)工，也會因戶籍、社保、成本(市民化成本和高物價成本)而無法成為真正的市民，最終還必須告老還鄉(xiāng)，依賴低效利用的集體土地保障生存。這些土地往往閑置很多，人均宅基地建筑面積超過300平方米的村落多的是。然而，集聚流動人口近80%的大中城市，正深受房價上漲、交通擁擠、物價上漲和環(huán)境污染的困擾。一邊是在鄉(xiāng)賦閑的農(nóng)民不斷增多，另一邊是“招工難”遍及大江南北；一邊是“地王”不斷被刷新，一邊是土地閑置依舊；一邊是城市的光鮮和繁榮，另一邊則是農(nóng)村的落后和凋敝。這些都與集體土地產(chǎn)權(quán)的天然缺陷干系很大。

農(nóng)民深知土地的價值潛力，近年來征地成本與市場價格日益接近，大城市周邊征地行為本質(zhì)上已經(jīng)市場化了，而海南模式、成渝模式已經(jīng)吹響了市場化的前哨，倒逼集體土地入市的萬事俱備，只欠明晰權(quán)利并允許平等交易這股“東風(fēng)”?？梢哉f，集體土地確權(quán)是市場化的第一步，也是關(guān)鍵一步。據(jù)悉，國土資源部對集體土地確權(quán)登記的工作已經(jīng)開展，此項工作異常艱難但非常關(guān)鍵。多年來，由于基層政府和村干部隨意干預(yù)，土地使用權(quán)模糊不清的情況可能惡化了，但再難也要上。法律障礙的突破應(yīng)當(dāng)是最艱難的，也被認(rèn)為本次土改計劃無法實施或走不遠(yuǎn)的最大障礙。但過往實踐證明，底層和邊緣改革的“星火”能夠推動全國改革，而且倒逼的形勢異常嚴(yán)峻、突破口也已經(jīng)擺在面前，關(guān)鍵看破除阻力的決心。